संघीय शासन प्रणालीमा स्थानीय सरकार -

संघीय शासन प्रणालीमा स्थानीय सरकार

    Jun 19, 2017
    खबरईरा

126 Shares
Share126
Tweet
Pin

संघीय शासन प्रणाली त्यस किसिमको शासन प्रणाली हो जहाँ कम्तिमा २ तहको सरकार हुन्छ र संविधानबाटै राज्यशक्तिलाई विभिन्न तहका सरकारबीच विभाजन गरी समन्वयात्मक ढंगले शासन व्यवस्था सञ्चालन गरिन्छ । हाल विश्वका करिब २९ देशमा संघीय शासन प्रणाली अवलम्बन गरिएको छ । क्षेत्रफलका आधारमा विश्वका सबभन्दा ठूला ८ राष्ट्रमध्ये ७ मा यही शासन प्रणाली अवलम्बन गरिएको छ । जनसंख्याका हिसाबले विश्वको कुल जनसंख्याको करिब ४० प्रतिशतले यो प्रणाली अवलम्बन गरिरहेका छन् । रसियाजस्तो ठूलो राष्ट्र्रमा मात्र होइन सेन्ट किट्सजस्तो सानो मुलुकमा पनि संघीय शासन प्रणाली छ । निर्माण हुने प्रक्रियाका आधारमा संघीयतालाई २ प्रकारमा विभाजन गर्न सकिन्छ ।

१. संयोग (Coming Together or Aggregation):
यस प्रक्रियामा दुुई वा सोभन्दा बढी सार्वभौम प्रान्त वा एकाइहरु स्वेच्छापूर्वक मिलेर वा आपसमा जोडिएर बलियो संघको स्थापना गरी संघीयता अवलम्बन गरिन्छ । रुस, अमेरिका, अस्ट्रेलिया, स्विट्जरल्यान्ड आदि मुलुकमा यही प्रक्रियाद्वारा संघीयता अपनाइएको थियो । यस प्रकृतिको संघीय शासन प्रणालीमा राज्यका संघीय एकाइ अथवा प्रान्तहरुको सीमाना, भौगोलिक क्षेत्र तथा प्रान्तीय राजधानी वा केन्द्र र प्रान्तहरुको नामजस्ता विषय संघ निर्माण हुनुअगावै निर्धारण भइसकेका हुन्छन् । त्यसकारण सीमांकन, नामांकनमा खासै
विवाद देखिँदैन ।

२. वियोग (Holding Together or Disaggregation) :
यस प्रक्रियामा कुनै एकीकृत राज्यलाई दुुई वा सोभन्दा बढी राज्य वा प्रान्तमा विभाजन गरी संघीयताको अवलम्बन गरिन्छ । यसरी बनेका संघीय राज्यमा संघीय एकाइहरुको निर्धारण, तिनको सीमांकन, नामांकन, प्रादेशिक केन्द्र वा राजधानी आदि सबै कुरा राजनीतिक निर्णय वा सम्झौताबाट तय गरिने भएकाले यस्तो कार्य जटिल तथा चुनौतिपूर्ण मानिन्छ । यसैगरी यस प्रकारको संघीय प्रणालीमा राज्य वा प्रान्तहरुको अधिकार, स्वशासन र स्वायत्तता जस्ता विषयसमेत प्रमुख विवादको विषय बन्छन् । नाइजेरिया, इथियोपिया, जर्मनी, बेल्जियम, स्पेन आदिमा यही प्रक्रियाबाटै संघीयता अवलम्बन गरिएको हो ।

हाम्रो देशको सन्दर्भमा हामी दोस्रो प्रक्रिया अवलम्बन गरी संघीयतामा जाँदै गर्दा व्यवस्थापनमा चुनौती देखिएको हो । आपसी अन्तरनिर्भरता वा स्वतन्त्रताका आधारमा संघीयतालाई निम्नअनुसार विभाजन गर्न सकिन्छ ।

द्वैध संघीयता (Dual Federalism)
यस किसिमको संघीयतामा विभिन्न तहका सरकार आ–आफ्नो क्षेत्रका कार्य गर्न पूर्ण रुपमा स्वतन्त्र हुन्छन् । त्यस्ता विषयमा आफैं जिम्मेवार भई कार्य सञ्चालन गर्छन् । द्वैध संघीयतामा विभिन्न तहका सरकारबीच सहकार्य वा समन्वयात्मक तरिका नभई ती दुवै आफ्ना विषयमा अन्तिम निर्णायक हुन्छन् । यसमा आफ्नो अधिकारको विषयमा एक–अर्कोलाई हस्तक्षेप गर्न मिल्दैन । दुवै वा सबै तहका सरकार स्वतन्त्र, स्वायत्त र पूर्ण अधिकारसम्पन्न हुन्छन् । यस प्रकार संघीयतामा मूलतः केन्द्र र राज्यबीच कस्तो सम्बन्ध रहने भन्ने मूल विषय महत्वपूर्ण मानिन्छ । द्वैध संघीयतालाई 'ल्याकर केक फेडरालिजम' भनिन्छ । संयुक्त राज्य अमेरिकाको संघीय प्रणालीलाई द्वैध संघीयताको उत्तम नमुनाको रुपमा मान्न सकिन्छ ।

सहकारी संघीयता (Cooperative Federalism)
संघीय राज्य संरचनामा संघ, प्रान्त र स्थानीय तहमा सरकारले साझा राष्ट्र्रिय कार्यक्रमहरु वा राष्ट्रिय समस्याहरुको सम्बन्धमा साझा नीति, साझा कार्यक्रम र साझा साधन स्रोतको व्यवस्था गरी कार्य गर्ने गरिन्छ । त्यस किसिमको संघीय प्रणालीलाई सहकारी संघीयता भनिन्छ । यस्तो संघीय प्रणालीमा केन्द्र तथा राज्य तहका सरकारले राज्यको सबै बजेट, प्रशासनिक नीतिलगायत कार्यक्रम समन्वयात्मक ढंगले तर्जुमा गर्छन् । कुनै नीति तथा कार्यक्रमले सफलता पाउन नसके आरोप–प्रत्यारोपमा उत्रन्छन् । त्यसैले यो प्रणालीमा कार्यविभाजन सँगसँगै काम गर्ने वातावरण बन्छ । यसलाई 'Marble Cake' संघीयता पनि भनिन्छ । भारतलगायत देशमा यस किसिमको संघीयताको अभ्यास गरेको पाइन्छ भने हामी पनि यही किसिमको संघीयताको ढाँचा अवलम्बन गर्न गइरहेका छौं । नेपालको संविधानमै विभिन्न तहका सरकारको साझा सूची दिइएको छ । विभिन्न तहका सरकारले आपसमा सहयोग, समन्वय र अन्तरनिर्भरता कायम गरी कार्य गर्नुपर्ने उल्लेख छ ।

संघीय शासन प्रणालीमा स्थानीय शासन
संघीय शासन प्रणाली अवलम्बन गरेका देशहरुमा एकात्मकभन्दा तुलनात्मक रुपमा जनतालाई बढी अधिकार दिइएको हुन्छ । संविधानमै स्थानीय शासन वा स्वशासन सम्बन्धमा स्पष्ट उल्लेख गरिएको हुन्छ । तथापि सबैतिर यस्तो हुन सकेको भने छैन । संविधानमै स्थानीय सरकारसम्बन्धी स्पष्ट व्यवस्था गरिन थालेको भने लामो समय भएको छैन । आधुनिक विश्वका प्रारम्भका संविधानहरुले सरकारको तहको रुपमा स्थानीय सरकारलाई मान्यता दिएको देखिँदैन । आधुनिक विश्वको पहिलो संविधान मानिने अमेरिकाको संविधान–१७८७ स्थानीय सरकार सम्बन्धमा मौन थियो । यस्तै अवस्था स्विस संविधान–१८४८ मा पनि थियो । सन् १८६७ को क्यानडाको संविधानमा स्थानीय सरकार प्रान्तको अधिकार क्षेत्रमा राखिएको थियो । सन् १९०१ को अस्ट्रेलियाको संविधान पनि स्थानीय सरकारबारे मौन रहँदै यसलाई प्रान्तीय शक्तिको सिर्जनाको रुपमा लिएको थियो ।

वास्तवमा दोस्रो विश्वयुद्धपछि मात्र संघीय संविधानमा स्थानीय स्वायत्त सरकार (local self-government)को अवधारणा बढ्दो रुपमा देखापरेको हो । सर्वप्रथम संघीय गणतान्त्रिक जर्मनीको सन् १९४९ को संविधानमा यससम्बन्धी व्यवस्था गरिएको थियो । हुन त सन् १९४९ को स्पेनिस संविधान स्वायत्त समुदाय (Autonomous Communities)  को सिर्जनामा केन्द्रित थियो तापनि स्थानीय स्वशासनबारे कुनै उल्लेख थिएन । ब्राजिलले आफ्नो सन् १९८८ को संविधानमा स्थानीय स्वशान (Local self-government) को अधिकतम संरक्षण सम्बन्धमा स्पष्ट उल्लेख गरेको थियो । छिमेकी मुलुक भारतमा संविधान जारी भएको झन्डै ४ दशकपछि मात्र सन् १९९२ मा संविधानमा ७३औं र ७४औं संशोधन गरी पञ्चायत र नगरपालिकाका अधिकारहरु संविधानमा राखिएको थियो । उक्त संशोधनपछि भारतमा पञ्चायत र नगरपालिकाका अधिकारका लागि छुट्टाछुट्टै अनुुसूचीहरुको समेत प्रयोग गरिएको थियो । उक्त संविधानमा राज्यको निर्देशक सिद्धान्तमा पञ्चायतलाई स्वशासित एकाइका रुपमा कार्य गर्न आवश्यक शक्ति र अधिकार ( power and authority)  प्रदान गर्ने कुरा उल्लेख छ । पछिल्लो समय नयाँ संविधान निर्माण गरेका अधिकांश देशले यसलाई स्पष्ट रुपमा संविधानमा उल्लेख गरेका छन् भने भने पहिले नै संविधान निर्माण गरिसकेका देशहरुले समेत आफ्ना संविधानहरुमा सामयिक संशोधन गरी कुनै न कुनै रुपमा यसलाई व्यक्त गरेका छन् ।
नेपालको संविधान, २०७२ मा स्थानीय सरकारसम्बन्धी व्यवस्था

नेपालको संविधानले स्थानीय तहलाई स्थानीय सरकारकै मान्यता दिएको देखिन्छ । संविधानको भाग ५ 'राज्यको संरचना र राज्यशक्तिको बाँडफाँड' शीर्षकमा संघीय लोकतान्त्रिक गणतन्त्र नेपालको मूल संरचना संघ, प्रदेश र स्थानीय तह गरी तीन तहको हुने उल्लेख छ । नेपालको राज्य शक्तिको प्रयोग संघ, प्रदेश र स्थानीय तहले यस संविधानबमोजिम गर्ने, स्थानीय तहअन्तर्गत गाउँपालिका, नगरपालिका र जिल्ला सभा रहने, गाउँपालिका र नगरपालिकामा रहने वडाको संख्या कानुनबमोजिम हुने, विशेष क्षेत्रसहितको विशेष संरचना कानुनबमोजिम हुने, गाउँपालिका, नगरपालिका र विशेष संरचनाको संख्या र क्षेत्र निर्धारण गर्न सरकारले एक आयोग गठन गर्ने र त्यस्तो आयोगले गाउँपालिका, नगरपालिका र विशेष संरचनाको संख्या र क्षेत्र निर्धारण गर्दा सरकारले निर्धारण गरेको मापदण्डबमोजिम गर्नुपर्ने, आयोगको गठन संविधान जारी भएको मितिले ६ महिनाभित्र गरिने तथा आयोगको कार्यावधि १ वर्षको हुने उल्लेख छ । संविधानको भाग १७, १८ र १९ मा क्रमशः स्थानीय कार्यपालिका, स्थानीय व्यवस्थापिका र स्थानीय आर्थिक कार्यप्रणालीसम्बन्धी कुरा उल्लेख छ । भाग २० मा संघ, प्रदेश र स्थानीय तहबीच अन्तरसम्बन्धसम्बन्धी व्यवस्था गरिएको छ । यसैगरी संविधानको अनुसूची ८ मा स्थानीय तहको अधिकारको सूची उल्लेख गरिएको छ भने अनुुसूची ९ मा संघ, प्रदेश र स्थानीय तहको अधिकारको सूची उल्लेख गरिएको छ ।

यसरी हेर्दा नेपालमा संवैधानिक रुपमै स्थानीय तहलाई व्यवस्थापकीय, कार्यपालिकी तथा न्यायिक अधिकार प्रदान गरी स्थानीय सरकारका रुपमा स्थापित गर्न खोजिएको छ । संविधानले व्यवस्था गरेअनुसार नेपालमा गाउँपालिका, नगरपालिका र विशेष संरचनाको संख्या र सीमा निर्धारण आयोग गठन भई त्यसले दिएको सुझावसमेतको आधारमा नेपालमा नगरपालिका र गाउँपालिका गरी कुल ७४४ स्थानीय तह निर्धारण गरिएको छ । स्थानीय तहमा जनप्रतिनिधि बहाली गरी स्थानीय तहबाटै संघीयताको कार्यान्वयन अघि बढाउने उद्देश्यले नेपालमा २०७४ वैशाख ३१ मा प्रदेश नं. ३, ४ र ६ मा स्थानीय तह चुनाव सम्पन्न भएको छ । बाँकी ४ प्रदेशमा २०७४ असार १४ मा स्थानीय तहको चुनाव गर्ने गरी सम्पूर्ण तयारी अघि बढाइएको छ ।

सफल स्थानीय सरकार अभ्यासका लागि ध्यान दिनुपर्ने कुरा हाम्रो देशमा स्थानीय सरकार संघीय शासन प्रणालीका आधारका रुपमा छन् । यिनको सफलतामै संघीय शासन प्रणालीको सफलता निर्भर छ । तसर्थ भर्खरै गठन भएका तथा हुँदै गरेका स्थानीय सरकारहरुको प्रभावकारिताका लागि सबैले गम्भीर भएर आवश्यक कदम चाल्न जरुरी देखिएको छ । यसका लागि निम्न कुरामा ध्यान दिन जरुरी देखिएको छ ।

१. स्थानीय तहको संस्थागत सुदृढीकरण
नेपालमा विगतमा झन्डै ४ हजारको संख्यामा स्थानीय निकाय रहेकामा तिनलाई गाभेर ७४४ स्थानीय तह निर्धारण गरिएका छन् । नयाँ संविधानमा स्थानीय निकायलाई स्थानीय तहको सरकारका रुपमा रुपान्तरण गरी तिनलाई स्वशासन गर्न सक्ने किसिमले कार्यपालिकीय, व्यवस्थापकीय तथा केही हदसम्म न्यायिक अधिकारहरु प्रदान गरिएको छ । तर स्थानीय सरकारको अभ्यासका लागि न्यूनतम आधारभूत पूर्वाधारहरुसमेत नभएका स्थानीय निकाय आपसमा गाभेर गाउँपालिका तथा नगरपालिका निर्माण गरिएको छ । स्थानीय सरकारको अभ्यास गर्न सक्ने गरी सक्षम बनाउन कार्यालय भवनदेखि अन्य आवश्यक भौतिक पूर्वाधार तत्काल निर्माण गरिनुपर्छ र स्थानीय सरकारको अभ्यास गर्न सक्ने गरी संगठनात्मक संरचनासमेत तयार गरी कार्यान्वयन गरिनुपर्छ ।

२. जनशक्ति व्यवस्थापन
कुनै पनि संगठनलाई जीवन्त तुल्याउन जनशक्ति आधारभूत पूर्वसर्त हो । स्थानीय सरकारको अवधारणलाई व्यवहारमा कार्यान्वयन गर्ने साधन भनेको जनशक्ति नै हो । हाल अधिकांश स्थानीय तहमा आवश्यक जनशक्तिको व्यवस्था हुन सकेको देखिँदैन । तसर्थ अविलम्ब न्यूनतम जनशक्तिको व्यवस्था गरिनुपर्छ । यसका लागि कर्मचारी समायोजन तथा व्यवस्थापन कानुन तत्काल निर्माण गरी हाल संघमा रहेका जनशक्तिबाट निश्चित मापदण्डका आधारमा केही जनशक्तिलाई स्थानीय तहमा हस्तान्तरण गरिनुपर्छ । साथै स्थानीय सरकारलाई आफूलाई आवश्यकता पर्ने थप जनशक्ति छनोट तथा व्यवस्थापन गर्ने काममा केन्द्रबाट अंकुश लगाउनुको साटो यससम्बन्धी कार्य गर्ने सम्पूर्ण अधिकार प्रदान गरिनुपर्छ । भर्ना छनोटमा योग्यता प्रणाली तथा निष्पक्षताको सुनिश्चितका लागि भने केन्द्रले आवश्यक आधार तथा मापदण्ड निर्धारण गर्न जरुरी छ ।

३. आवश्यक कानुन, आधारभूत मापदण्ड, मूल्य मान्यता निर्माण नेपालले अवलम्बन गर्न लागेको संघीय शासन प्रणालीमा स्थानीय तहमा आफ्नो क्षेत्रको शासन व्यवस्थाको सञ्चालन तथा व्यवस्थापनका लागि आवश्यक कानुन बनाउने अधिकार निहित भएको भए पनि कानुन बनाउने प्रक्रिया प्रदेश कानुनबमोजिम हुने कुरा संविधानमा उल्लेख छ । तर, हाल प्रदेशसभा गठन नभइसकेकाले सोसम्बन्धी कार्य गर्ने अधिकारसमेत संघमा निहित रहेकाले संघले नै स्थानीय तह सञ्चालन तथा व्यवस्थापनसम्बन्धी आवश्यक कानुन, आधारभूत मापदण्ड, मूल्य, मान्यता तत्काल निर्माण गरी कार्यान्वयनमा ल्याउन जरुरी देखिएको छ ।

४. पदाधिकारी तथा कर्मचारीहरुको क्षमता विकास
हालका स्थानीय तहमा चुनिएर आएका तथा आउने राजनीतिक पदाधिकारी तथा सदस्य नयाँ भएका, उनीहरुमा स्थानीय सरकारको प्रभावकारी सञ्चालन तथा व्यवस्थापनसम्बन्धी ज्ञान, सीप, अनुभव आदिको कमी देखिएकाले स्थानीय शासन सञ्चालन तथा व्यवस्थापनसम्बन्धी ज्ञान दिन, सीप सिकाउन र धारणा विकास गर्न उपयुक्त किसिमको तालिम, प्रशिक्षण, अध्ययन भ्रमण आदिको अवसर प्रदान गरिनुपर्छ । साथै स्थानीय निकायमा कार्यरत कर्मचारीहरुलाई पनि यस्तो तालिम, प्रशिक्षण तथा अध्ययनको अवसर दिनुपर्छ ।

५. न्यायोचित स्रोत हस्तान्तरण
नेपालको संघीय शासन प्रणालीमा स्थानीय तहलाई आर्थिक स्रोत परिचालनसम्बन्धी थुप्रै अधिकार प्रदान गरिएको छ । सम्पत्ति कर, घर बहाल कर, घर जग्गा, सवारीसाधन, विज्ञापन, व्यवसाय, मनोरञ्जनलगायत विभिन्न कर तथा सेवाशुल्क दस्तुर संकलन गर्ने अधिकार दिइएको भए पनि विविध कारणले स्थानीय तहले आउँदो केही दशकसम्म आन्तरिक स्रोत परिचालनमा खासै उपलब्धि हासिल गर्न सक्ने देखिँदैन । अर्कोतिर स्थानीय तहमा शासन सञ्चालनका लागि असीमित जिम्मेवारी दिइएको छ । साबिकमा केन्द्र सरकारले गर्दै आएका थुप्रै कार्य तथा जिम्मेवारी स्थानीय तहमा हस्तान्तरण गरिएको छ । तसर्थ तत्काल राष्ट्रिय प्राकृतिक स्रोत तथा वित्त आयोगको गठन गरी त्यसको सिफारिसबमोजिमको परिमाणमा हस्तान्तरण गरिनुपर्छ । साथै स्थानीय तहलाई खर्चको आवश्यकता र राजस्वको क्षमताका आधारमा वित्तीय समानीकरण अनुदान प्रदान गरिनुपर्छ । हालै सार्वजनिक आव ०७४÷७५ को बजेटले स्थानीय तहलाई हस्तान्तरण गरिएको बजेटको आकार बढाए पनि यो पूर्ण रुपमा वैज्ञानिक, वस्तुगत तथा न्यायोचित हुन नसकेकाले सुधार आवश्यक छ ।

६. प्रभावकारी अनुगमन, मूल्यांकन तथा नियमनको व्यवस्था
नेपालमा स्थानीय तहलाई अधिकार र जिम्मेवारी असीमित दिइएको छ । तर, स्थानीय तहहरु संस्थागत, नीतिगत, कानुनी, प्रशासनिक सबै दृष्टिकोणले निकै कमजोर अवस्थामै रहेकाले तिनको सही किसिमले प्रयोग नहुन सक्ने सम्भावना देखिएकाले अख्तियार दुरुपयोग अनुसन्धान आयोग, महालेखा परीक्षकजस्ता संवैधानिक निकायको काम कारबाहीलाई प्रभावकारी बनाइनुपर्छ ।

निष्कर्ष :
संघीय शासन प्रणालीको आधारका रुपमा स्थानीय सरकार मानिन्छ । यिनको सफलतामै संघीय शासन प्रणालीको सफलता निर्भर छ । तसर्थ हामीले अभ्यास गर्न लागेको शासन प्रणालीको सफलतापूर्वक कार्यान्वयन गर्न केन्द्रीय सरकारले माथि दिइएका सुझावहरुलाई प्रभावकारी ढंगले कार्यान्वयन गर्न जरुरी देखिन्छ। उपरोक्त सुझाव कार्यान्वयनका लागि स्थानीय सरकारको प्रभावकारी भूमिका आवश्यक देखिन्छ ।

लेखक काठमाडौंका सहायक प्रमुख जिल्ला अधिकारी हुन् ।

(टोटल मासिकबाट)